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根据国家发改委社会发展研究所副研究员万海远等人在2014年所做的抽样统计，“黑户”形成的原因大致可以分为不符合政策超生、未婚生育、没有主动登记和毕业迁移证丢失等。其中，计划外生育是造成没有户口的主要原因。《意见》列出了八类无户口人员，不符合计划生育政策的被列在第一类。
自上个世纪80年代以来，国家多次出台相关政策文件，禁止将落户与超生挂钩。但一直效果不明显，黑户问题仍然严重。事实上，禁止落户已经成为基层计生征收社会抚养费的一个重要砝码。江苏省一位基层计生办主任14日告诉由于人口的流动性等原因，征收社会抚养费难度非常大，禁止上户口是最重要的一个抓手。
“如果落户跟社会抚养费真的脱钩，征收工作会更困难。”上述计生办主任说。
从《意见》看，基层计生的这个抓手有可能要落空。《意见》明确要求，政策外生育、非婚生育的无户口人员，本人或者其监护人可以凭《出生医学证明》和父母一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明，按照随父随母落户自愿的政策，申请办理常住户口登记。
难点何在
从《意见》看，中央要解决黑户问题的决心很大，措辞也相当严厉。《意见》强调，由于一些地方和部门还存在政策性障碍等因素，部分公民无户口的问题仍然比较突出，不利于保护公民合法权益，并直接影响国家新型户籍制度的建立完善。
